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Recommandation (n°11) relative à la reconnaissance de certaines décisions d’adoption rendues ou reconnues dans un État membre de la Commission Internationale de l’État Civil
adoptée à Strasbourg le 17 septembre 2015
La Commission Internationale de l’État Civil,
Constatant les difficultés liées à la reconnaissance par un État membre de la Commission Internationale de l’État Civil des décisions d’adoption rendues ou reconnues dans un autre État membre lorsque ces décisions n’entrent pas dans le champ d’application de la Convention de La Haye du 29 mai 1993 sur la protection des enfants et la coopération en matière d’adoption internationale ;
Ayant à l’esprit la Recommandation de la Commission Internationale de l’État Civil (n°9) du 17 mars 2005, relative à la lutte contre la fraude documentaire en matière d'état civil, et notamment son point 6° qui dispose que « Les États membres collaborent entre eux pour mettre en commun leurs informations et les moyens d'identification des actes et documents défectueux, erronés ou frauduleux. En particulier, ils prennent en considération le résultat des contrôles déjà effectués par les autorités d'un autre État membre.
Constatant qu’il est opportun de faciliter la reconnaissance des décisions d’adoption rendues ou reconnues dans un autre État membre en vue d’assurer une meilleure sécurité juridique de l’adopté;
Constatant que la reconnaissance de ces décisions d’adoption, rendues ou reconnues dans un État membre de la Commission Internationale de l’État Civil, serait facilitée si ce premier État partageait avec les autres États intéressés les informations utiles leur permettant de bénéficier des contrôles effectués dans le premier État ;
Considérant que la présente Recommandation ne concerne pas les adoptions qui entrent dans le champ d’application de la Convention de la Haye du 29 mai 1993 précitée, qui sont couvertes ou auraient dû être couvertes par le certificat de conformité visé à l’article 23 de cette Convention ;
Considérant que la présente Recommandation ne vise que les adoptions établissant un lien de filiation ;
Recommande aux États membres de la Commission Internationale de l’État civil l’adoption des règles ci-après :
1° Une attestation relative à une décision d’adoption ou à la reconnaissance d’une décision d’adoption est délivrée à une partie intéressée. Est considéré comme une partie intéressée, le ou les adoptants, l’adopté ou toute autre personne ou autorité justifiant d’un intérêt légitime.
2° L’attestation est établie conformément aux modèles annexés à la présente Recommandation et selon les règles applicables de l’annexe 3.
3° L’attestation est délivrée lorsque la décision d’adoption ou la décision reconnaissant l’adoption est devenue définitive.
4° Les États membres désignent la ou les autorités compétentes pour délivrer l’attestation. Ils notifient les informations relatives à celle(s)-ci au Secrétaire Général.
5° La partie intéressée présente l’attestation à l’autorité appelée à examiner la reconnaissance de la décision étrangère d’adoption.
RAPPORT EXPLICATIF
I. Introduction
1. Le souhait d’entreprendre des travaux liés à l’adoption internationale a été évoqué dès 2006, tout spécialement par la Section espagnole de la Commission Internationale de l’État Civil (ci-après « CIEC »). Ces adoptions, en nette expansion dans de nombreux États européens, soulevaient en Espagne des problèmes particuliers. En effet, l’adoption étant un acte de juridiction volontaire, une adoption étrangère ne peut être soumise selon le droit espagnol à la procédure de l'exequatur. Pour que l'adoption constituée à l'étranger produise des effets légaux et puisse être inscrite dans les registres espagnols de l’état civil, l’Espagne connait trois voies juridiques : l'application d'un accord bilatéral entre l'Espagne et un État tiers, l'application du régime spécifique de la Convention de La Haye du 29 mai 1993 sur la protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale (ci-après « Convention de La Haye de 1993 ») ou l'application d'une disposition espagnole de droit international privé contenue dans le Code civil. A défaut d’instrument international applicable, une adoption constituée devant des autorités étrangères doit répondre aux conditions du quatrième paragraphe de l'article 9 nº 5 du Code Civil, à savoir : 1º la compétence de l'autorité étrangère; 2º le contrôle de la loi appliquée; 3º l'équivalence d'effets entre l'adoption étrangère et l'adoption en Espagne ; et 4º la régularité formelle du document où l'adoption est établie. Le Code civil espagnol indique ainsi clairement qu'une adoption faite à l'étranger par un adoptant espagnol ne sera pas reconnue en Espagne si les effets qu'elle produit ne sont pas équivalents à une adoption prononcée en Espagne. Concrètement, l'adoption étrangère doit être irrévocable et elle doit entraîner, d’une part, l'extinction des liens juridiques entre l'adopté et sa famille antérieure et, d’autre part, l'établissement d’un lien de filiation identique à celui d’une filiation non adoptive.
2. Il est apparu dans ce contexte que des adoptions prononcées à l’étranger pouvaient recevoir des qualifications divergentes dans les différents États membres de la CIEC, notamment en raison de difficultés de connaissance ou d’interprétation de la législation étrangère, asiatique ou africaine par exemple, appliquée à l’adoption. Si la résolution de ces problèmes a été facilitée par la coopération entre États mise en place dans le cadre de la Convention de la Haye de 1993, des difficultés d’interprétation et de coopération entre États perdurent, par exemple lorsque des problèmes spécifiques se posent pour des adoptions qui ne sont pas visées par la Convention de La Haye de 1993, et en l’absence d’autres mécanismes de coopération entre États.
3. Ce sont ces constats, mais aussi le fait que d’autres États avaient évoqué des difficultés dans le cadre de la fraude s’agissant, notamment, de certains actes d'état civil dans des dossiers d'adoption, qui sont à l’origine de la proposition visant à engager les États membres de la CIEC dans une coopération plus active en matière d’adoption et d’organiser en particulier un échange d'informations entre les États membres de la CIEC sur la pratique administrative et sur la législation interne des États, estimant qu’un tel échange ne pouvait être que bénéfique pour tous les États.
4. La coopération envisagée ne vise pas à harmoniser les qualifications des adoptions et ne doit pas faire double emploi avec des travaux en cours dans d’autres enceintes, en particulier la Conférence de La Haye de droit international privé et le Conseil de l’Europe, mais elle envisage d’apporter une aide aux États pour des adoptions qui sont hors champ d’application de la Convention de La Haye de 1993 dans le cadre de situations concrètes.
5. S’agissant du contexte international, le succès de la Convention du 29 mai 1993, élaborée par la Conférence de La Haye de droit international privé, n’est pas à démontrer, et tous les États membres de la CIEC y sont parties. Ladite Convention prévoit la reconnaissance de plein droit de l’adoption lorsqu’elle est certifiée conforme à la Convention. Elle ne vise que les adoptions établissant un lien de filiation et s'applique lorsqu'un enfant résidant habituellement dans un État contractant (l'État d'origine) a été, est ou doit être déplacé vers un autre État contractant (l'État d'accueil), soit après son adoption dans l'État d'origine par des époux ou une personne résidant habituellement dans l'État d'accueil, soit en vue d'une telle adoption dans l'État d'accueil ou dans l'État d'origine. La Convention de La Haye de 1993 a pour objectif essentiel d'établir des garanties pour que les adoptions internationales aient lieu dans l'intérêt supérieur de l'enfant et dans le respect des droits fondamentaux qui lui sont reconnus en droit international. Elle met, par ailleurs, en place un système de coopération entre les États contractants pour assurer le respect de ces garanties, impliquant l'obligation d'instaurer des autorités centrales, ces dernières devant ensuite prendre toutes mesures appropriées pour "fournir des informations sur la législation de leurs États en matière d'adoption et d'autres informations générales". La Conférence de La Haye de droit international privé réunit en moyenne tous les cinq ans une Commission spéciale sur le fonctionnement pratique de la Convention et son Bureau Permanent a montré de l’intérêt pour les travaux entrepris par la CIEC, en particulier en participant à plusieurs réunions du groupe de travail.
6. En ce qui concerne le Conseil de l’Europe, deux Conventions ont été élaborées en matière d’adoption, qui traitent essentiellement du droit matériel de l'adoption : la Convention européenne en matière d'adoption des enfants du 24 avril 1967 et la Convention européenne en matière d’adoption des enfants (révisée) du 27 novembre 2008, qui remplace la première. L’objet de ces Conventions européennes n’étant pas la reconnaissance des décisions d’adoption en tant que telle, mais la mise en place de principes et de pratiques communs en ce qui concerne l’adoption d’enfants, la CIEC a estimé que ces instruments internationaux en matière d’adoption n’avaient pas de lien direct avec le travail mené dans le cadre de la présente Recommandation. Il n’a donc pas été jugé nécessaire d’y faire référence dans le préambule, à la différence de la Convention de La Haye de 1993.
7. Pour préciser la coopération envisageable, la CIEC a, dans un premier temps, rédigé un questionnaire visant à collecter les informations sur les pratiques des États, en distinguant selon que les adoptions sont prononcées dans les États membres de la CIEC ou dans des États tiers. En ce qui concerne les adoptions prononcées dans des États tiers, l'essentiel des questions portait sur la reconnaissance, ses conditions, ses modes d'accès et ses effets. Pour les adoptions prononcées dans les États membres, les questions tournaient principalement autour de l'état civil de l’adopté et de l'agrément aux fins d’adoption.
8. Les réponses au questionnaire ont montré une situation assez disparate. Il n'y a pas uniformité de traitement dans les États membres de la CIEC concernant les procédures de reconnaissance des adoptions étrangères, qu'elles soient prononcées dans des États membres ou dans des États tiers. Les adoptions étrangères non conventionnelles sont donc soumises à des procédures de reconnaissance différentes selon les États membres de la CIEC. En ce qui concerne l'aspect formel de la reconnaissance, tous les États disposent d'une procédure réglementée : procédure de reconnaissance générale des décisions étrangères, ou contrôle lors de l'inscription de l'adoption à l'état civil ; procédure spéciale de reconnaissance de décisions d'adoption étrangères permettant à celles-ci de prendre tous leurs effets ou procédure de reconnaissance ponctuelle produisant des effets limités. Lorsqu’elle a été reconnue en droit interne, l'adoption étrangère est inscrite à l'état civil dans certains États. Dans tous les États, la reconnaissance de l’adoption est déclarative. Une fois la reconnaissance de l'adoption réalisée par l'autorité compétente, ses effets rétroagissent à la date de prise d’effet de l'adoption (attribution de nationalité, nom de l'adopté, droits de succession, etc.).
9. Les réponses collectées ont aussi mis en évidence qu’une décision d’adoption rendue dans un premier État peut ne pas être reconnue par un second État, notamment parce qu'elle est contraire à l'ordre public. Il en est ainsi, par exemple, d’une adoption plénière prononcée en Espagne en faveur d’un couple de personnes de même sexe résidant en Espagne et possédant la nationalité d’autres États, mais qui ne sera pas reconnue ensuite dans ces États pour des raisons d'ordre public, avec la conséquence que le lien de filiation adoptive créé en Espagne n’y produira pas d’effets. De même, certains États ne connaissaient que l'adoption de mineurs et des tribunaux y avaient même considéré que l’adoption d’un majeur était contraire à l'ordre public international. D’autres États admettaient en revanche l'adoption de majeurs, mais prenaient parfois des précautions ou fixaient des limites aux effets d’une telle adoption (par exemple, un majeur adopté ne bénéficiait pas de l’acquisition automatique de la nationalité de l'adoptant ni d’un permis de séjour).
10. Quant aux adoptions conventionnelles, les réponses avaient montré qu’elles étaient reconnues de plein droit si elles étaient certifiées conformes à la Convention de La Haye de 1993, mais il s’est avéré aussi dans la pratique des États membres de la CIEC qu’en dépit de la nature contraignante de la Convention, les adoptions prononcées dans des États parties à ladite Convention étaient dans certains cas réalisées en marge de celle-ci ou présentaient des irrégularités de procédure.
11. A la lumière des informations ainsi collectées, le groupe de travail a ensuite examiné les diverses possibilités permettant d’aller au-delà de la simple collecte de renseignements et tenté d’identifier les points sur lesquels une coopération internationale entre les États membres de la CIEC serait envisageable ; ce faisant, il a porté une attention particulière aux questions d'état civil susceptibles de poser les problèmes les plus concrets. L'objectif était d'harmoniser les pratiques administratives des États membres de la CIEC concernant les adoptions prononcées à l'étranger, dans d'autres États membres de la CIEC ou dans des États tiers, en s'efforçant de donner un traitement uniforme à la reconnaissance des adoptions internationales dans les États membres de la CIEC. Étaient visées, d’une part, les adoptions étrangères prononcées dans les États membres de la CIEC, touchant des sujets de différentes nationalités, qu'ils soient ressortissants communautaires ou d’États tiers, dont on souhaitait que les effets fussent reconnus dans d'autres États membres de la CIEC, et, d’autre part, les adoptions étrangères réalisées dans des États tiers par des ressortissants d’États membres de la CIEC ou des personnes y résidant, dont on voulait que les effets fussent reconnus dans les États membres de la CIEC concernés.
12. La solution visant à mettre en place une procédure commune de reconnaissance des décisions étrangères d’adoption avait été évoquée, mais écartée assez rapidement en raison de ses nombreuses difficultés. Un consensus avait, par contre, été atteint quant à l’avantage que présenterait un document international normalisé permettant de recueillir les informations utiles pour que chacun des États membres de la CIEC ne soit pas à nouveau dans l’obligation de procéder à l’ensemble des vérifications nécessaires, mais puisse bénéficier du travail déjà effectué dans un autre État membre. Si besoin, les autorités destinataires pourraient toujours demander des pièces complémentaires (notamment la décision d’adoption et une copie intégrale ou un extrait de l’acte de naissance). Dans les États membres de la CIEC, l’utilité d’un tel document, pour les personnes concernées et les autorités, paraissait évidente, un grand nombre d’adoptions ne faisant pas l’objet d’une nouvelle décision, mais d’une vérification de divers éléments ; ainsi, une attestation reprenant les éléments indispensables déjà vérifiés éviterait tout ou partie du travail de vérification dans le second État. Il a été souligné qu’une telle attestation serait de nature à alléger le travail des autorités nationales dans un nombre relativement important de reconnaissances d’une même adoption dans deux ou plusieurs États membres de la CIEC. La présentation uniforme des informations vérifiées présenterait en outre un avantage non négligeable.
13. La question de l’instrument normatif qu’il convenait d’utiliser comme support juridique de ces attestations a été plus difficile à trancher, vu le grand nombre d’obstacles à surmonter, relatifs à la valeur probante des attestations, au support juridique le plus approprié pour permettre leur délivrance et acceptation, à la détermination du destinataire et, enfin, au choix des énonciations devant y figurer. Après avoir, dans un premier temps, élaboré un projet de Convention, la CIEC a finalement opté pour un instrument moins contraignant, la Recommandation permettant d’aboutir de manière plus souple et plus rapide à la coopération souhaitée.
II. La présente Recommandation
14. L’objet principal de la Recommandation est de faciliter, au sein de la Commission Internationale de l’État Civil, la reconnaissance des décisions d’adoption non couvertes par la Convention de la Haye du 29 mai 1993 sur la protection des enfants et la coopération en matière d’adoption internationale, lorsque plusieurs États membres de la CIEC ont à connaître successivement d’une même situation d’adoption. Sont visées par la Recommandation les décisions qui ont été soit rendues, soit reconnues dans un premier État membre, que les adoptants soient deux époux ou une personne seule, ainsi que le prévoit la Convention de 1993, mais aussi des partenaires enregistrés ou encore des cohabitants. Par exemple, au sens du droit belge, en matière d’adoption, on entend par cohabitants, deux personnes ayant fait une déclaration de cohabitation légale ou deux personnes qui vivent ensemble de façon permanente et affective depuis au moins trois ans au moment de l'introduction de la demande d’adoption, pour autant qu'elles ne soient pas unies par un lien de parenté entraînant une prohibition de mariage dont elles ne peuvent être dispensées par le Roi. Le terme « reconnaissance » est à comprendre de manière large et peut recouvrir des cas de figure très différents selon les États (notamment, décisions judiciaires, décisions administratives, autorisations de transcription, etc.).
Le constat actuel est que chaque État membre réexamine dans son ensemble l’adoption qui lui est soumise, sans bénéficier des contrôles déjà effectués dans le premier État membre. La Recommandation veut faciliter le processus de reconnaissance grâce à la délivrance d’une attestation qui reprend les principales informations relatives à la procédure d’adoption et, le cas échéant, de reconnaissance. L’échange structuré d’informations entre autorités compétentes doit ainsi aboutir à une meilleure sécurité juridique pour l’adopté.
III. Commentaire du préambule et des règles de la Recommandation
15. Préambule et champ d’application
Le premier considérant indique clairement que la Recommandation ne s’applique pas aux décisions qui entrent dans le champ d’application de la Convention de La Haye du 29 mai 1993, avec laquelle elle ne fait en aucun cas doublon. Une appréciation stricte du champ d’application de la Recommandation est requise.
La fraude en matière d’état civil ayant été évoquée par plusieurs États membres dans le cadre d’adoptions internationales, il a été décidé d’inclure une référence spécifique à la Recommandation (n°9) du 17 mars 2005, relative à la lutte contre la fraude documentaire en matière d'état civil, dont le point 6° prévoit explicitement une coopération entre États membres.
La Recommandation précise également que seules les adoptions établissant un lien de filiation sont visées.
Chaque État membre adoptera les mesures nécessaires à la mise en œuvre de la Recommandation. Celle-ci ne nécessitera pas forcément l’adoption de textes à caractère législatif ou réglementaire, mais pourra se faire via un changement de pratiques administratives.
16. Règle 1°
Pour simplifier les vérifications à opérer par l’État membre appelé à reconnaître une décision d’adoption rendue ou reconnue dans un autre État membre, la règle 1° prévoit que tout État membre délivre à une partie intéressée une attestation qui portera, selon les cas, sur sa propre décision d’adoption ou sur sa reconnaissance d’une décision étrangère d’adoption.
Ces attestations ne sont délivrées que sur demande d’une partie intéressée et non automatiquement, dès lors que seules certaines décisions d’adoption sont susceptibles d’intéresser un autre État membre, par exemple en raison de la nationalité ou de la résidence habituelle du ou des adoptants ou de l’adopté.
La Recommandation définit ce que l’on entend par « partie intéressée ». Ainsi, le ou les adoptants ou l’adopté n’ont pas à justifier leur intérêt à se voir délivrer une attestation, alors que d’autres personnes ou autorités (par exemple, des organismes ou institutions chargés de la protection de l’enfance) devraient, quant à elles, en apporter la preuve. Dans ce dernier cas, il appartient à l’autorité compétente pour la délivrance de l’attestation d’apprécier l’existence d’un intérêt légitime.
Sous réserve des accords internationaux prévoyant la gratuité, les attestations délivrées en application de la présente Recommandation ne peuvent donner lieu à la perception d’une redevance plus élevée que celle perçue pour des attestations établies conformément aux règles de droit interne de l'État de délivrance.
17. Règle 2°
Deux modèles d’attestations sont annexés à la Recommandation. L’attestation établie selon le modèle A est délivrée par l’autorité compétente de l’État membre où la décision d’adoption a été rendue. L’attestation établie selon le modèle B est délivrée par l’autorité compétente de l’État membre où la décision étrangère d’adoption a été reconnue.
Ces attestations reprennent les informations pertinentes relatives à la décision d’adoption, rendue ou reconnue, afin que l’État membre ultérieurement saisi de sa reconnaissance puisse en disposer. L’objectif est notamment de le renseigner sur la validité des consentements et la portée de l’adoption (simple ou plénière).
18. Règle 3°
Une attestation ne peut être délivrée que lorsque la décision d’adoption ou de reconnaissance de l’adoption étrangère est devenue définitive, et qu’elle n’est donc plus susceptible d’être remise en cause dans l’État de délivrance. Il appartient à cet État de déterminer le caractère définitif de la décision conformément à son droit interne.
19. Règle 4°
Chaque État est libre de décider si la ou les autorités compétentes pour délivrer une des attestations visées par la Recommandation doit être une autorité centrale ou l’autorité qui a rendu ou reconnu la décision d’adoption.
La notification faite au Secrétaire Général sera suivie de l’établissement d’une liste des autorités compétentes et de la diffusion de cette liste auprès des États membres.
Les parties intéressées doivent être en mesure d’identifier l’autorité compétente pour la délivrance d’une attestation visée par la Recommandation. De même, l’autorité à laquelle est présentée une attestation doit pouvoir contrôler la compétence de l’autorité ayant délivré cette attestation.
20. Règle 5°
Cette règle précise la finalité des attestations. Elles ont pour objet le partage des informations pertinentes, relatives à une décision d’adoption ou à une décision de reconnaissance d’une adoption étrangère, avec l’autorité compétente de l’État saisi de sa reconnaissance.
La partie intéressée pourra remettre l’attestation délivrée par le premier État à l’autorité compétente du second État, en vue de la reconnaissance de la décision d’adoption visée. Cette attestation tend à faciliter les vérifications que l’autorité saisie de la demande de reconnaissance sera amenée à effectuer et n’a pas vocation à se substituer aux pièces. L’autorité saisie peut solliciter la production d‘autres documents, sans toutefois y être obligée. Cette question relève du droit interne de chaque État.
IV. Commentaire des annexes
Annexe 1 : Les attestations A et B
21. Le contenu des attestations a été longuement discuté, partant du constat que les certificats délivrés en application de l’article 23 de la Convention du 29 mai 1993 n’étaient pas toujours conformes au modèle établi par la Conférence de La Haye de droit international privé, d’une part, et que, d’autre part, ledit modèle ne comportait pas suffisamment d’informations permettant d’envisager une coopération plus étroite entre les États membres de la CIEC.
22. Plusieurs modèles ont été préparés, en procédant de manière concrète. Après quelques ébauches de certificats, il a été décidé de préparer deux attestations distinctes, l’une relative à une décision d’adoption [État A = État qui a rendu la décision d’adoption, qui peut être l’État d’origine ou l’État d’accueil] et l’autre relative à la reconnaissance d’une décision étrangère d’adoption [État B = État qui reconnaît la décision de l’État A]. Ces attestations sont délivrées dès lors que la décision d’adoption rendue ou reconnue dans un État membre de la CIEC est susceptible d’intéresser un autre État membre de la CIEC, par exemple en raison de la nationalité d’un des adoptants ou de l’adopté ou en raison de leur résidence habituelle dans un État membre de la CIEC.
23. Les modèles des attestations et les énonciations y figurant ont été longuement débattus et modifiés à de nombreuses reprises, de manière à ce que les informations soient aussi complètes et précises que possible.
24. Les autorités susceptibles de délivrer et de recevoir les attestations ont aussi été l’objet de débats. Dans un premier temps, il avait été envisagé un échange automatique d’informations entre les autorités, mais il a finalement semblé plus opportun en l’espèce de délivrer les attestations à la demande d’une partie intéressée.
25. Pour permettre la circulation internationale des attestations et leur compréhension à l’étranger, les attestations sont établies sur des modèles normalisés, dont les énonciations sont munies de codes issus du lexique du codage CIEC. L’ensemble des énonciations et des codes figurant dans les attestations est repris dans la liste de l’annexe 2 et la traduction de ces énonciations dans les langues des États membres étant adoptée par la CIEC, il est ensuite facile de joindre à l’attestation la traduction de la liste dans la langue de l’État destinataire.
Annexes 2 et 3 : Liste des énonciations et leurs codes et Règles applicables aux attestations A et B
26. L’annexe 2 se contente de répertorier sous une forme structurée la liste des énonciations invariables qui figurent dans les modèles A et B, ainsi que les codes qui sont attribués à ces énonciations dans le lexique officiel du codage mis au point par la CIEC.
27. L’annexe 3 précise, à l’instar des récents instruments de la CIEC, les règles applicables à l’établissement des attestations. Son objet est de favoriser une application uniforme de la Recommandation, en indiquant aux autorités des États membres la manière dont il convient de renseigner les diverses rubriques des attestations et les langues qu’il convient de faire figurer sur les documents délivrés.
28. La liste de l’annexe 2 doit être traduite dans au moins l’une des langues officielles des États membres, et cette traduction, ainsi que ses modifications ultérieures, doivent être déposées auprès du Secrétaire Général de la CIEC et adoptées par le Bureau de la CIEC.
29. Les dispositions des annexes 2 et 3 contribuent à la circulation des modèles et à leur compréhension à l’étranger. Leur mise en œuvre sera, le cas échéant, facilitée par l’utilisation de la Plateforme CIEC et des versions informatiques des modèles A et B créées dans ce cadre.
Seul l'original français fait foi.